地方政府債務(wù)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要風(fēng)險(xiǎn)之一。國(guó)務(wù)院總理李強(qiáng)在2025年政府工作報(bào)告中提出，要穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，“堅(jiān)持在發(fā)展中化債、在化債中發(fā)展”。2025年，中國(guó)合計(jì)新增政府債務(wù)總規(guī)模11.86萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)32.36%，財(cái)政支出強(qiáng)度明顯加大。截至2025年4月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額達(dá)506931億元。
2025年，哪些城市還本付息負(fù)擔(dān)重？哪些城市債務(wù)余額增速快？要在積極的財(cái)政政策和審慎的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理之間取得平衡，城市面對(duì)哪些挑戰(zhàn)，有哪些應(yīng)對(duì)思路？
澎湃研究所收集全國(guó)70個(gè)大中城市2025年付息規(guī)模和債務(wù)余額數(shù)據(jù)，采訪上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院、中國(guó)發(fā)展研究院副研究員鐘輝勇，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融研究所副研究員曹婧和財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員席鵬輝，探討上述問(wèn)題。
從付息支出看債務(wù)負(fù)擔(dān)，部分城市超過(guò)預(yù)警值
地方債分為一般債和專項(xiàng)債兩種，一般債納入公共財(cái)政預(yù)算，用于彌補(bǔ)赤字，專項(xiàng)債則納入政府性基金預(yù)算，為公益性項(xiàng)目建設(shè)籌集資金，償還周期較長(zhǎng)。債務(wù)本金可以借新還舊、不著急還，而付息支出是地方政府每年要為債務(wù)付出的真金白銀。我們先看付息支出。
付息預(yù)算占總支出預(yù)算的比例反映了地方政府的付息壓力，是衡量該地區(qū)是否需要進(jìn)行財(cái)政重整的重要指標(biāo)。《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（2016）規(guī)定，市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。
我們先看2025年城市政府性基金預(yù)算口徑付息支出（參見(jiàn)表1）。在全國(guó)70個(gè)大中城市中，除去北海、南充、上海、岳陽(yáng)、濟(jì)南、煙臺(tái)數(shù)據(jù)不齊，余下64個(gè)城市中，有8個(gè)城市2025年專項(xiàng)債付息支出預(yù)算超過(guò)百億，其中三個(gè)最高的城市是重慶（313.25億）、天津（297.10億）、武漢（180.58億）。
有31個(gè)城市專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出的參考值（10%），其中超過(guò)最多的三個(gè)城市是鄭州（61.67%）、大理（32.16%）和烏魯木齊（25.33%）。另外，在51個(gè)有兩年可用數(shù)據(jù)的城市中，有42個(gè)城市（82.35%）的專項(xiàng)債務(wù)付息增長(zhǎng)，增速最快的三個(gè)城市是銀川（70.21%）、南寧（57.85%）、安慶（51.32%）。
注：北海、上海、濟(jì)南、煙臺(tái)、岳陽(yáng)、南充未公布相關(guān)數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)來(lái)源：各城市財(cái)政局公開(kāi)文件
再看一般公共預(yù)算口徑看付息支出（參見(jiàn)表2）。在全國(guó)70個(gè)大中城市中，除去岳陽(yáng)、北海、濟(jì)南、煙臺(tái)數(shù)據(jù)不齊，余下66個(gè)城市中，有3個(gè)城市2025年一般債付息支出預(yù)算超過(guò)百億，分別是重慶（117.13億）、上海（114.90億）、天津（109.40億）。一般債付息規(guī)模普遍小于專項(xiàng)債付息規(guī)模。
沒(méi)有城市一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出的10%，占比相對(duì)最高的三個(gè)城市是天津（9.10%）、哈爾濱（9.05%）和無(wú)錫（7.17%）。另外，在56個(gè)有兩年可用數(shù)據(jù)的城市中，有41個(gè)城市（75.92%）的一般債務(wù)付息增長(zhǎng)，增速最快的三個(gè)城市是安慶（11814.89%，該城市2024年基數(shù)較低）、韶關(guān)（88.74%）、青島（66.18%）。
注：岳陽(yáng)、北海、濟(jì)南、煙臺(tái)未公布數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)來(lái)源：各城市財(cái)政局公開(kāi)文件
以上數(shù)據(jù)反映出四個(gè)總體趨勢(shì)。
第一，各地債務(wù)付息支出普遍增長(zhǎng)，增速快于財(cái)政支出增速，這表明財(cái)政資源中用于債務(wù)付息支出的比例在不斷提高，債務(wù)壓力加大。席鵬輝說(shuō)：“在財(cái)政政策更加積極的基調(diào)下，疊加隱性債務(wù)置換加快推進(jìn)，2025年地方政府債券規(guī)模快速擴(kuò)張和付息壓力提高是預(yù)料之中”。
第二，席鵬輝指出，專項(xiàng)債付息支出增速整體明顯高于一般債付息支出，這說(shuō)明專項(xiàng)債余額增幅明顯更高于一般債，隨著以土地出讓收入為主的政府性基金收入的下降，這一債務(wù)支出壓力需要格外關(guān)注。
第三，曹婧強(qiáng)調(diào)，從區(qū)域分布來(lái)看，中西部地區(qū)和東北地區(qū)一般債的付息壓力較大，反映地方財(cái)政收支運(yùn)行持續(xù)緊平衡。天津、內(nèi)蒙古、遼寧、重慶、貴州、云南、甘肅等化債重點(diǎn)省份專項(xiàng)債的付息壓力較大，可能主要受專項(xiàng)債置換隱性債務(wù)影響。
第四，個(gè)別地區(qū)的債務(wù)付息支出明顯更高，一些地區(qū)的付息支出已經(jīng)超過(guò)了百億。鐘輝勇指出，要特別值得關(guān)注的是那些付息規(guī)模占GDP比例較高的城市，它們的財(cái)政可持續(xù)性面臨更大挑戰(zhàn)，需要尤其關(guān)注其中存在的潛在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
鐘輝勇預(yù)計(jì)，不在70個(gè)大中城市統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)的中小城市債務(wù)負(fù)擔(dān)可能更重?！氨硗獾闹行〕鞘薪?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱，人口流出壓力較大，受房地產(chǎn)市場(chǎng)形勢(shì)波動(dòng)的影響較大，債務(wù)負(fù)擔(dān)預(yù)計(jì)重于表內(nèi)城市?！?/p>
從債務(wù)余額看還本壓力，部分城市累計(jì)債務(wù)超萬(wàn)億
看完付息壓力，再看還本壓力。在全國(guó)70個(gè)大中城市中，除去蘭州、丹東、三亞數(shù)據(jù)不齊，余下67個(gè)城市中，有3個(gè)城市2024年全市債務(wù)余額超過(guò)萬(wàn)億（參見(jiàn)表3），分別是重慶（14425.36億）、天津（13402.74億）、北京（12579.81億）。
其中全市債務(wù)余額占當(dāng)年GDP比重最高的三個(gè)城市是大理（136.19%）、天津（74.36%）、吉林（69.35%），67個(gè)可用數(shù)據(jù)債務(wù)余額占當(dāng)年GDP比重平均為22.18%。另外，在59個(gè)有兩年可用數(shù)據(jù)的城市中，所有城市的債務(wù)余額都保持增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，增速最快的三個(gè)城市是宜昌（51.65%）、安慶（29.17%）、洛陽(yáng)（28.81%）。
規(guī)模上，發(fā)達(dá)地區(qū)債務(wù)總量更高；但債務(wù)率（余額/GDP）顯示欠發(fā)達(dá)地區(qū)占比更突出。其風(fēng)險(xiǎn)總體可控，因大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付可支撐正常付息。從債務(wù)余額變化看，各地區(qū)債務(wù)規(guī)模顯著擴(kuò)張，除財(cái)政政策因素外，亦反映隱性債務(wù)置換入表的規(guī)范化進(jìn)程。
注：蘭州、丹東、三亞未公布數(shù)據(jù) 數(shù)據(jù)來(lái)源：各城市財(cái)政局公開(kāi)文件
無(wú)論是絕對(duì)值規(guī)模還是變化率增幅，專項(xiàng)債增速顯著高于一般債余額增速（參見(jiàn)表4）。席鵬輝說(shuō)：“這是專項(xiàng)債作為積極財(cái)政政策重要工具的集中體現(xiàn)，另一方面也說(shuō)明債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控中，強(qiáng)化專項(xiàng)債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該成為重點(diǎn)?！?/p>
注：岳陽(yáng)、常德、蘭州、丹東、三亞未公布數(shù)據(jù)；統(tǒng)計(jì)口徑對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債城市，一般債口徑同專項(xiàng)債 數(shù)據(jù)來(lái)源：各城市財(cái)政局公開(kāi)文件
化債要統(tǒng)籌好風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)展和改革一盤(pán)棋
地方政府通過(guò)舉債籌集資金，用以彌補(bǔ)財(cái)政缺口和支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。其投向集中于基礎(chǔ)設(shè)施（如道路橋梁、水電、污水等市政設(shè)施）與公共服務(wù)（如醫(yī)療、養(yǎng)老、托育、保障房等民生工程），與民生和發(fā)展緊密相關(guān)。
然而，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)主要風(fēng)險(xiǎn)之一。盡管中國(guó)政府總體債務(wù)水平在國(guó)際上處于中下游，但債務(wù)結(jié)構(gòu)問(wèn)題突出——地方政府債務(wù)占比高，隱性地方債務(wù)占比高。截至2023年末，全國(guó)政府法定債務(wù)余額70.77萬(wàn)億元。其中，地方政府法定債務(wù)余額40.74萬(wàn)億元，隱性債務(wù)余額14.3萬(wàn)億元。
“地方政府隱性債務(wù)通常成本高、期限短，而成本低、期限長(zhǎng)的中央政府及省級(jí)政府債務(wù)占比低，導(dǎo)致中國(guó)政府債務(wù)綜合成本高于主要發(fā)達(dá)國(guó)家，付息壓力大，”曹婧說(shuō)，“同時(shí)，作為重要償債來(lái)源的土地出讓收入，因房地產(chǎn)市場(chǎng)深度調(diào)整，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也進(jìn)一步凸顯”。
處理隱性債務(wù)的一個(gè)主要方法是用顯性債務(wù)置換隱性債務(wù)。清理隱性債務(wù)是一個(gè)難度很大的工作。鐘輝勇指出，地方政府隱性債務(wù)形式多樣，包括融資平臺(tái)公司的負(fù)債、不規(guī)范的PPP（公私合作）項(xiàng)目、政府購(gòu)買服務(wù)等，其規(guī)模龐大且底數(shù)不清，增加了全面準(zhǔn)確評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和有效監(jiān)管的難度。
難度大，也要硬著頭皮做。2024年底，地方政府債務(wù)限額6萬(wàn)億元置換存量隱性債務(wù)，并從2024年開(kāi)始，連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元用于化債。
此舉一出，地方政府隱性債務(wù)的短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)明顯緩釋。但曹婧提示：“隱性債務(wù)顯性化后，地方政府債券償付壓力加大。如果債務(wù)形成的資產(chǎn)質(zhì)量不高，容易出現(xiàn)資不抵債風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>
此外，學(xué)者提示預(yù)算軟約束的根本問(wèn)題仍然存在?！笆袌?chǎng)普遍存在中央政府會(huì)對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行最終救助的預(yù)期，這是一種‘道德風(fēng)險(xiǎn)’，會(huì)影響地方政府舉債的審慎性和金融機(jī)構(gòu)對(duì)債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。”鐘輝勇說(shuō)。
化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，面臨一個(gè)復(fù)雜的權(quán)衡：既要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，又要通過(guò)改革建立長(zhǎng)效機(jī)制以約束地方政府未來(lái)的舉債行為、強(qiáng)化財(cái)政紀(jì)律，還要保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)——因?yàn)榻?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是最終解決債務(wù)問(wèn)題的基礎(chǔ)。如何在這三者間實(shí)現(xiàn)平衡，是債務(wù)化解的核心挑戰(zhàn)。
學(xué)者建議，可以從以下幾方面入手處理應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第一，加快編制并公布地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，提高債務(wù)透明度。要摸清債務(wù)底數(shù)，建議財(cái)政、審計(jì)和金融監(jiān)管部門(mén)建立溝通機(jī)制，統(tǒng)一隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)口徑，防止數(shù)據(jù)失真。加速厘清資產(chǎn)家底，解決估值難、賬實(shí)不符、多元管理及權(quán)屬不清等問(wèn)題。
第二，在化債過(guò)程中，重點(diǎn)省份雖獲支持，但投資限制可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)收縮，應(yīng)在嚴(yán)格控隱性債務(wù)基礎(chǔ)上，逐步放開(kāi)對(duì)退出省份新建和在建項(xiàng)目的限制。同時(shí)，引導(dǎo)融資平臺(tái)以市場(chǎng)法人身份與政府建立新契約，有序破除城投債剛兌和財(cái)政兜底預(yù)期，將風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)與資源配置交由市場(chǎng)。
第三，持續(xù)支持財(cái)政體系優(yōu)化改革。從財(cái)權(quán)角度，完善地方稅制，適度擴(kuò)大地方稅收管理權(quán)限，拓寬融資渠道，提升財(cái)政自治能力。從事權(quán)角度，明確政府與市場(chǎng)邊界，合理界定職責(zé)，推動(dòng)政府由“發(fā)展型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，防止大包大攬和過(guò)度負(fù)債。
第四，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一的專項(xiàng)債發(fā)行機(jī)制，強(qiáng)化地方預(yù)算約束。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持“誰(shuí)舉債、誰(shuí)償還”原則，完善舉債與償債主體統(tǒng)一的融資機(jī)制。短期內(nèi)壓實(shí)市縣政府償債責(zé)任，科學(xué)安排還款，防范償付風(fēng)險(xiǎn)；中長(zhǎng)期適時(shí)推動(dòng)符合條件地區(qū)試點(diǎn)市縣政府自發(fā)償還專項(xiàng)債，逐步減少省級(jí)政府的信用背書(shū)和隱性擔(dān)保。
（實(shí)習(xí)生張昊然對(duì)本文有重要貢獻(xiàn)）
