8月28日，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱(chēng)“《意見(jiàn)》”）正式發(fā)布。作為7月中央城市工作會(huì)議后的首份城市高質(zhì)量發(fā)展落實(shí)文件，《意見(jiàn)》明確“我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”，并將“支持老舊住房自主更新、原拆原建”寫(xiě)入《意見(jiàn)》，釋放城市更新模式轉(zhuǎn)型的新信號(hào)。
分析人士指出，這標(biāo)志著我國(guó)城市更新從“政府主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“居民自治+市場(chǎng)參與”的新階段。
城市發(fā)展轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”階段
“自主更新、原拆原建”的提出，被認(rèn)為是我國(guó)城鎮(zhèn)化階段轉(zhuǎn)型與民生需求升級(jí)的結(jié)果。
從城鎮(zhèn)化進(jìn)程看，中指研究院監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從2015年的57.3%提升至2024年的67%，年均提高1.1個(gè)百分點(diǎn)，但2021-2024年連續(xù)4年提升幅度低于1個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化增速明顯放緩；同期城鎮(zhèn)人口從7.9億人增至9.4億人，年新增常住人口從超1600萬(wàn)人降至年均1033萬(wàn)人。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院國(guó)家未來(lái)城市實(shí)驗(yàn)室副主任、研究員王業(yè)強(qiáng)分析，城市發(fā)展從“增量擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“存量提質(zhì)”階段。隨著人口增速放緩，傳統(tǒng)棚改模式因資金壓力大和推高房?jī)r(jià)等原因被逐步替代。同時(shí)居民對(duì)老舊小區(qū)安全和舒適需求增加，電梯加裝、節(jié)能改造等呼聲強(qiáng)烈，但傳統(tǒng)改造難以系統(tǒng)性解決問(wèn)題。通過(guò)“自主更新”、“原拆原建”可以實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)價(jià)值重估，同時(shí)緩解了核心區(qū)人口壓力。
事實(shí)上，今年3月，住建部部長(zhǎng)倪虹在十四屆全國(guó)人大三次會(huì)議民生主題記者會(huì)上就提及，“把2000年以前建成的城市老舊小區(qū)都要納入城市更新的改造范圍，因地制宜實(shí)施改造，鼓勵(lì)地方探索居民自主更新改造老舊住宅”；7月中央城市工作會(huì)議則進(jìn)一步提出“以推進(jìn)城市更新為重要抓手”“高質(zhì)量開(kāi)展城市更新”。
如何理解老舊住房自主更新、原拆原建？
廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉表示，這一模式指的是，在政策扶持下，由業(yè)主作為實(shí)施主體，通過(guò)社區(qū)自治推動(dòng)共同決策、自籌資金，公開(kāi)引入開(kāi)發(fā)建設(shè)單位，對(duì)原有老舊住房進(jìn)行拆除，并在原土地上按原使用年限和建筑面積（可適當(dāng)優(yōu)化）重新建設(shè)房屋，最終實(shí)現(xiàn)原業(yè)主回遷。
“該模式下需調(diào)動(dòng)三大主體的積極性： 業(yè)主不僅要共同出資，還要全程參與改造決策與工程監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)我的房子我做主；政府負(fù)責(zé)政策制定、流程規(guī)范與資源協(xié)調(diào)；引入的建設(shè)單位負(fù)責(zé)具體的開(kāi)發(fā)與施工管理?！崩钣罴握f(shuō)道。
從目前推廣和實(shí)踐自主更新、原拆原建的城市來(lái)看，主要以居民自主決策為主。王業(yè)強(qiáng)指出，居民自主決策從傳統(tǒng)的“雙三分之二”同意降至“雙50%”即可啟動(dòng)，但需全體業(yè)主最終簽字確認(rèn)?。部分試點(diǎn)地區(qū)（如北京）允許分期實(shí)施，首批同意戶(hù)數(shù)達(dá)60%即可先行開(kāi)工。資金以共擔(dān)模式為主，居民按原面積出資比例分?jǐn)偝杀?，政府補(bǔ)貼部分改造成本?。流程標(biāo)準(zhǔn)化，按七步推進(jìn)法：城市體檢→規(guī)劃編制→項(xiàng)目策劃→主體落實(shí)→計(jì)劃制定→方案編制→示范實(shí)施?。過(guò)渡安置方案則主要有三種：政府統(tǒng)租過(guò)渡房、居民自主租房、貨幣化補(bǔ)償?。
李宇嘉指出，在現(xiàn)實(shí)改造中，不管是自主更新還是原拆原建，都需要政府引導(dǎo)和政策支持。例如，土地用途轉(zhuǎn)變、規(guī)劃調(diào)整、規(guī)劃師支持，輔助做好資金監(jiān)管，比如基層政府做好業(yè)主改造意愿調(diào)動(dòng)，增補(bǔ)公共設(shè)施和空間滿(mǎn)足業(yè)主對(duì)于更美好生活的向往，做好過(guò)渡期的群眾臨時(shí)住所安排，扶助困難群體等，從而消除改造的障礙。
同時(shí)，上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院長(zhǎng)聘教授、中國(guó)城市治理研究院研究員、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)研究中心主任陳杰指出，此次相關(guān)意見(jiàn)提及“老舊住房自主更新”而非“老舊小區(qū)自主更新”，既頗具深意，也非?？茖W(xué)。對(duì)于獨(dú)立或獨(dú)棟的老舊住房，若業(yè)主有自主更新意愿，應(yīng)予以鼓勵(lì)；但對(duì)于老舊小區(qū)，是否要普遍鼓勵(lì)自主更新，需持謹(jǐn)慎態(tài)度，核心焦點(diǎn)在于“是否允許增容（容積率）”，“如何合理給增容”則是實(shí)踐中的最大難點(diǎn)：不增容，原住民缺乏更新動(dòng)力，小區(qū)品質(zhì)提升也有限；增容，則容易與片區(qū)規(guī)劃管制產(chǎn)生沖突，引發(fā)周邊小區(qū)抗議，也對(duì)樓市大盤(pán)不利。
針對(duì)“自主更新、原拆原建”對(duì)老舊二手房市場(chǎng)的影響，王業(yè)強(qiáng)指出，D級(jí)危房的待改造房源將面臨短期流動(dòng)性?xún)鼋Y(jié)，但成功納入原拆原建名單的房產(chǎn)價(jià)值可能上漲?。C級(jí)以下普通老舊房因無(wú)法享受重建紅利，價(jià)格漲幅可能低于市場(chǎng)均值?。
已有多地探索實(shí)施
從地方實(shí)踐來(lái)看，目前，浙江、上海、北京、湖北等地已率先開(kāi)展“自主更新、原拆原建”試點(diǎn)。
其中，浙江省于2024年4月發(fā)布《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，成為全國(guó)首個(gè)推進(jìn)老舊小區(qū)自主更新的指導(dǎo)意見(jiàn)。今年7月，《浙江省城鎮(zhèn)社區(qū)更新條例》正式實(shí)施，成為全國(guó)首部城鎮(zhèn)社區(qū)更新方面的省級(jí)地方性法規(guī)，條例明確“房屋建筑所有權(quán)人可以提出更新項(xiàng)目申請(qǐng)”。
按照條例，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)實(shí)施更新的，實(shí)施主體應(yīng)當(dāng)開(kāi)展項(xiàng)目現(xiàn)狀調(diào)查、需求分析、資源整合等工作，編制項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門(mén)審查認(rèn)定。危險(xiǎn)房屋拆除重建方案應(yīng)當(dāng)明確住宅總戶(hù)數(shù)和總建筑面積，每戶(hù)建筑面積、室內(nèi)面積及戶(hù)型結(jié)構(gòu)，建筑質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及配套設(shè)施以及增加建設(shè)的住宅、停車(chē)位數(shù)量、歸屬及其處置方式、小區(qū)業(yè)主的選房規(guī)則、建設(shè)費(fèi)用承擔(dān)明細(xì)、過(guò)渡方式以及過(guò)渡費(fèi)用等事項(xiàng)。
在浙江，杭州“浙工新村”在自籌自建方面具有代表性。該小區(qū)548戶(hù)居民自籌4.7億元，原地將13幢危舊房建成7幢11層小高層。居民出資占總投資5.3億元的83%，其余費(fèi)用由政府老舊小區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)資金支出。據(jù)新華社報(bào)道，此次改造新增建筑面積約9800平方米，使總建筑面積從約39800平方米增加至近5萬(wàn)平方米。樓間距增大，同時(shí)新增了地下車(chē)庫(kù)，以及社區(qū)用房。
此外，南京虎踞北路4號(hào)5幢居民樓、北京馬家堡路六十八號(hào)院二號(hào)、廣州花都區(qū)集群街2號(hào)、衢州江山永安里小區(qū)等小區(qū)案例也基本上遵循“業(yè)主主導(dǎo) + 政府支持 + 專(zhuān)業(yè)協(xié)作”的三方共促機(jī)制。
另值得一提的是，廈門(mén)市近日印發(fā)《關(guān)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)自主更新改造的指導(dǎo)意見(jiàn)》，也讓老舊小區(qū)改造“有章可循”。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定，廈門(mén)市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)內(nèi)多戶(hù)業(yè)主的多層或高層住宅樓，在符合國(guó)土空間規(guī)劃的前提下，若建筑使用年限達(dá)40年以上、建筑結(jié)構(gòu)差、建筑功能不全、缺乏維修加固價(jià)值，或因房屋結(jié)構(gòu)已嚴(yán)重?fù)p壞或承重構(gòu)件已屬危險(xiǎn)構(gòu)件、經(jīng)危險(xiǎn)性鑒定為C級(jí)或D級(jí)危房的，房屋所有權(quán)人可申請(qǐng)開(kāi)展自主原地翻建。自主更新改造遵循“業(yè)主自愿、資金自籌、改造自主、因地制宜”原則，建設(shè)資金由房屋所有權(quán)人自行協(xié)商出資比例，可按照原建筑面積比例承擔(dān)，并按規(guī)定提取住房公積金、使用專(zhuān)項(xiàng)維修資金、住房公積金組合貸款等渠道籌措資金。
在改造方式上，可選擇單棟住宅獨(dú)立改造、相鄰多棟住宅聯(lián)合改造或老舊小區(qū)整體改造。在日照等條件允許的前提下，允許項(xiàng)目增加不超過(guò)原產(chǎn)權(quán)登記面積20%的建筑面積，其中10%用于加裝電梯和建設(shè)公共服務(wù)及配套設(shè)施，10%用于原有住宅按套擴(kuò)面。
王業(yè)強(qiáng)預(yù)測(cè)，從當(dāng)前政策導(dǎo)向和城市發(fā)展需求來(lái)看，老舊住房自主更新、原拆原建將成為未來(lái)老舊住房改造的重要模式，但短期內(nèi)仍將與傳統(tǒng)改造方式并存。當(dāng)前政策導(dǎo)向已明確將自主更新作為城市更新的重要方向，但需通過(guò)差異化政策設(shè)計(jì)解決區(qū)域不平衡問(wèn)題。預(yù)計(jì)到2030年，原拆原建將占老舊小區(qū)改造總量的30%-40%，成為與綜合改造并行的主流模式。?
但在業(yè)內(nèi)看來(lái)，當(dāng)前老舊住房自主更新、原拆原建仍存在多項(xiàng)難點(diǎn)，中指研究院政策研究總監(jiān)陳文靜指出，如統(tǒng)一業(yè)主意見(jiàn)、資金籌措、居民權(quán)益保障等，未來(lái)配套政策存在進(jìn)一步完善預(yù)期，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，企業(yè)代建、物業(yè)服務(wù)等業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)將增加。
